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Clientelismo y cultura política

Texto presentado a la Tertulia del seminario de Ciudadanía y cultura

Marzo 2 de 2011

 

“No puede haber democracia sin lucha contra la corrupción, porque la corrupción no es solamente un delito, es un sistema de poder alternativo al sistema democrático de poder. Lo mismo pasa con los mafiosos: los mafiosos no son solamente criminales, la mafia es un sistema de poder económico, un sistema de poder político, un sistema de poder religioso, un sistema de poder financiero (…) La nueva corrupción del tercer milenio se llama conflicto de intereses. El conflicto de intereses destruye la democracia, el libre mercado, destruye el normal funcionamiento del sistema”[1].

 

 

Quiero dar continuidad a lo que hace unos días planteé acerca de la cultura política clientelista de las regiones de Colombia, y relacionarlo con un hecho de coyuntura nacional:  el escándalo del carrusel de la contratación en el distrito Capital de Bogotá.

La coyuntura política nacional, hechos relevantes

Se ha considerado como un hito histórico en la lucha contra la corrupción en Colombia la destitución, por parte del procurador Alejandro Ordóñez, del contralor de Bogotá Miguel Ángel Moralesrussi;  el funcionario, además, desde el 26 de febrero, quedó inhabilitado por 20 años para ejercer cargos públicos a raíz de la investigación por el “carrusel de contratación”.  Igual sanción se dictó para el excongresista Germán Olano.  Se comprobó que éste habría pedido 1.750 millones en 2007 por favorecer a los Nule en la adjudicación de la contratación del tramo de la calle 26 de Transmilenio.  La procuraduría, además, comprobó enriquecimiento ilícito en ambos exfuncionarios.  En las pruebas, aportadas por los hermanos Nule, los contratistas beneficiados, también aparecen implicados el senador Iván Moreno y su hermano Samuel, el alcalde mayor de Bogotá.  Ambos están citados a audiencia pública y han negado que haya pruebas en su contra.  Reclaman no tener garantías procesales por la parcialización del procurador. El embargo preventivo del que fueron objeto por parte de organismos de control, los Moreno lo han catalogado como excesivo y precipitado.

El testimonio de los Nule, fundamental para apoyar la decisión del procurador, se lo han rechazado los sancionados con un argumento ad hominem, desprestigiado a las fuentes, por que puede interpretarse como un “desquite” por la nulidad del contrato del tramo de Transmilenio de la calle 26. Sin embargo, hay pruebas que confirmarían el loby y la intermediación entre los contratistas y funcionarios de la alcaldía, pues se realizaron varias reuniones entre las partes en la oficina del contralor, y en otros espacios privados con mediación de concejales como Ángela Benedetti.

El carrusel consiste en un sistema en el que “el zar de la contratación” Emilio Tapia Aldana, abogado cordobés, y Julio Gómez, arquitecto y comerciante bogotano, son el centro de una red de tráfico de influencias para la consecución de contratos con el distrito de Bogotá.  Un alto porcentaje de la contratación distrital queda en pocas manos gracias a esta gestión intermediadora, como las de empresas de los hermanos Efraín y Edgar torrado (senador y concejal del partido de la U respectivamente) quienes en lo corrido de la actual administración han facturado 161.130 millones de pesos. “Las operaciones aludidas corresponden al 28 por ciento de la contratación de la secretaría de obras públicas” (informe Petro)[2] Los contratos en los que Gómez aparece vinculado con la Secretaría de Integración, en temas que no son de la competencia del arquitecto Gomez,  suman cerca de 6.700 millones pesos en los años 2008 y 2009.  El “destape” del sistema que hizo en octubre el informe de Gustavo Petro y un grupo de investigadores, mostró que no es sólo en el campo de la infraestructura donde hay un sistema de coimas y de tráfico de influencias, sino en todo el sistema de contratación distrital.

Lo que deja en el ambiente el caso de la sanción disciplinaria es que los sistemas de control actuales aparecen inoperantes: la Contraloría (elegida por concejales, diputados y congresistas) y la Procuraduría (que viene deslegitimada desde la nulidad del proceso contra los exministros Sabas Prettel de la Vega y Diego Palacios) son instituciones que no cumplen a cabalidad con su cometido, por el contrario, permiten el refinamiento de la corrupción al invisibilizarla, haciéndose cómplices de procesos fraudulentos de contratación.

Los sistemas que derivan de Ley de contratación pública (ley 80 de 1993), la Ley de garantías (ley 996 de 2005), el manual de buenas prácticas de contratación  (2004) y el Estatuto General de la Contratación Pública que han sido violados sistemáticamente. En otras palabras, la legislación y la institucionalidad actuales no han permitido detener la corrupción.  Al contrario, la han fomentado.

Simultáneamente, se encuentra en  trámite en el congreso (desde septiembre de 2010) el estatuto anticorrupción; presentado por el ejecutivo, el proyecto se ha venido abriendo paso, más con adiciones que con objeciones por parte de los ponentes y en los debates.  Parece ser que los textos van recogiendo respuestas a los  “escándalos” recientes, como el de Bogotá y otros de amplia publicidad en los medios.  Las propuestas incluyen, por ejemplo, restricciones procedimentales para que los condenados por corrupción no puedan contratar con el Estado; se legislaría para que no se admita la casa por cárcel para delitos contra el erario público, se consagraría la prohibición para que exfuncionarios contraten, habría un sistema de regulación de la entrega de anticipos, se procedería a la destitución por vía administrativa de funcionarios acusados-investigados, sin esperar la orden judicial de condena; se prevé  la creación de comisiones especiales en los campos de la salud y un sistema integrado de auditoría para la vigilancia de la contratación estatal (SIACE) (transparencia);  se prohibirían, además, las subastas públicas con único proponente, etc.   Es claro que los congresistas quieren lavar su imagen de corruptos dando trámite a este estatuto, haciendo público su rechazo a los “escándalos” e integrando normas que los evitarían a futuro.

 

 

Un asunto estructural

Es claro que los medios han sacado a la luz pública una serie de hechos que se han construido como “escándalo”.  Si tienen tal adjetivo, es porque se consideran actos contrarios al deber ser de la moral pública.  La denuncia del tráfico de influencias, del cobro de comisiones por parte de intermediarios y de funcionarios públicos (de los tres poderes del estado) para garantizar la contratación de obras públicas o el archivo de procesos disciplinarios, civiles y penales, se ha presentado como un sistema perverso, el silencio de las autoridades como cínico, el enriquecimiento ilícito a costa del erario público como inmoral y los sistemas institucionales de control a la corrupción como inoperantes y cómplices de conductas punibles.   Lo que quisiera plantear es que la inoperancia del control del estado, lo que podría llamarse la corrupción del establecimiento, no necesariamente podría ser leída como una patología, una “perversión del sistema político”, más bien, podría ser evidencia de que la conciencia que suscitan los medios acerca de estos hechos es que vivimos en un sistema en el que se superponen lógicas incongruentes (paraconsistentes diría un lógico matemático), pero que permiten la reproducción de un orden social.  Si se pueden identificar razones funcionales a esa inconsistencia, y coexisten el escándalo y la aceptación cultural frente a los mismos hechos, aquello que se defiende en los medios como “el interés público” quizás no sea lo mismo para todos.  La esfera de “lo público” sería heterogénea, un campo de disputas en el que no necesariamente se llega al consenso en torno a lo que es reprochable moralmente, o perseguible legalmente.   En este sentido, que los procesos judiciales contra conductas tipificables como delitos no lleguen a condenas ejemplarizantes, mostraría que el sistema debe reproducir ambas lógicas: la de la permisión del clientelismo y el abuso del poder público para intereses privados, y la condena moral de tales conductas.   Un asunto distinto sería el juicio ético a estos hechos.  Así pues, el título de “escandaloso”, para los hechos que se han revelado, no necesariamente lo es en los imaginarios de los actores del sistema político.

La posibilidad de un proyecto político nacional basado en el concepto de salvaguarda de lo público, del debate racional y la elección del mejor de los argumentos en favor de las mayorías, encuentra resistencia en unas formas culturales de poder arraigadas en los espacios locales.   Aunque Bogotá sea la capital de la República, también en ella este tipo de estructuras sociales y representaciones culturales están presentes.  En lo local, las estructuras políticas de los partidos y de la participación en el poder del Estado reproducen formas culturales de larga duración que se han transformado desde el sistema de la encomienda, la hacienda colonial, y que, en último término, se condensan en el clientelismo político y económico contemporáneos.  Las figuras simbólicas de “cacique”, “patrón”, “padrino”, “doctor”, “don”, “doña”, etc. serían expresiones de este arquetipo.  Estas estructuras se basan en un proceso de legitimación de la concentración del poder en torno a una figura patriarcal quien teje en torno a sí una red social de protegidos por su poder.  La exclusión de la participación en tal red implica la marginación del acceso a condiciones de reproducción social y económica, por tanto, se accede a legitimar la inequidad a cambio de participar de condiciones mínimas de sobrevivencia que se entiende son garantizadas por ser cliente de la red.  La posibilidad de una acción encaminada a cambiar las condiciones de concentración del poder, de redistribuirlo, se eliminan, pues implicaría la anomia social.  El temor a la “rebelión” se simboliza, precisamente, en el pánico a la destrucción de las redes sociales que dan orden al sistema de sobrevivencia precaria de los clientes, aunque éste sea inequitativo.   El hacendado permitía (permite) el trabajo del terrajero para su subsistencia sin democratizar la propiedad, hacerlo, cambiar el orden, se significa como eliminar las condiciones para garantizar la productividad de la tierra.  El “minifundio” no garantizaría el desarrollo económico de corte capitalista;  esta ha sido la lógica de proyectos de desarrollo agroindustrial con concentración de la tierra en el Magdalena medio, la Orinoquía, la costa pacífica, el valle del Sinú, el Valle del Cauca, etc.  A mediados del siglo XIX, después de la abolición de la esclavitud, los propietarios dan trabajo asalariado a los “libertos” como un favor a su condición de des-validos;  en condiciones de escasez de fuentes de empleo, al pasar a sistemas de producción agro-industriales, sin que se haya dado la desconcentración de la propiedad,  ofrecer trabajos precarios o formales sin redistribución de propiedad o plusvalía, también se entiende como un “favor”.

Cuando estas formas de red social pasan al campo de las estructuras de gobierno, se transducen a éste manteniendo la reproducción de la asimetría y de legitimación de la concentración del poder.  Cuando los cargos públicos pasan a ser definidos por partidos políticos, o por elección, y las élites llegan al poder usando el apoyo de su red de protegidos, las funciones públicas que se ejercen son comprendidas por sus electores como “favores”, como “condescendencia” y su poder es legitimado por mantener esa clientela.  Como se ha cedido el poder público, y éste se legitima por la protección a la clientela, no se considera que el uso del poder para la protección de intereses particulares sea un modo de actuar contrario a los principios de cohesión social o de defensa de lo público, al contrario, es precisamente de esa manera como el interés privado del grupo de clientela es salvaguardado.  Los excluidos de la red (los que están fuera de “la rosca”) no son tenidos en cuenta en la ecuación. Son, más bien, competidores vencidos, no con-ciudadanos excluidos de un derecho. Deben “organizarse” para competir por los recursos escasos.  De allí que digamos “lo malo de la rosca es no estar en ella”, una máxima que expresa que no hay oposición ideológica al sistema clientelista, más bien se legitima y reproduce.

El problema  está en que los servicios del Estado, prestados por burócratas, “mediadores” o políticos insertos en las jerarquías de la clientela, no se representan como derechos.  Si tenemos que hacer un trámite ante alguna entidad, es frecuente escuchar en nuestra red social “conozco a alguien allí” o “no conozco a nadie allí”.  Es decir, no se considera que la función pública del burócrata se deba prestar a todo ciudadano en condiciones de igualdad, como derecho, sino que los servicios públicos son un favor que se paga con la legitimación de esa estructura de grupo de intereses, de patrón – protegido.

El asunto va a que el uso de las posiciones de poder en el Estado para beneficio propio o de la “red social privada” son entendidos por el sistema legal como una conducta reprochable, delictiva incluso, como en la tipificación de la “corrupción”, “concusión”, “enriquecimiento ilícito”, “tráfico de influencias”, “contratación indebida” etc. pero en la lógica de la organización política electoral, son la razón de ser de la misma.  la reproducción de este sistema garantiza la existencia de las maquinarias electorales, las clientelas locales y ellas son las que soportan los procesos electorales nacionales.

Para que realmente haya un cambio estructural anti-corrupción, estos sistemas culturales y la representación positiva de los mismos, tendrían que operarse en el inconsciente colectivo… pero con tradiciones de tal larga duración, resulta una tarea harto difícil.


[1] Declaración pronunciada por Leoluca Orlando, diputado italiano y ex alcalde de Palermo durante una visita a Bogotá en noviembre de 2009 al presentar un informe internacional sobre corrupción en Colombia

 

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